2016年10月27日，中國共產黨第十八屆中央委員會第六次全體會議修訂了《中國共產黨黨內監督條例》(下文簡稱《黨內監督條例》)，《黨內監督條例》第37條規定：“各級黨委應當支持和保證同級人大、政府、監察機關、司法機關等對國家機關及公職人員依法進行監督”，揭開了監察體制改革的序幕。根據黨中央的部署，十二屆全國人大常委會于2016年12月25日正式作出《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點工作的決定》(下文簡稱《試點決定》)。2017年6月23日，全國人大常委會法制工作委員會協同配合中央紀委機關，在深入調查研究、認真總結監察體制改革試點地區實踐經驗的基礎上，擬定了《中華人民共和國監察法(草案)》，經全國人大常委會委員長會議討論，決定提請十二屆全國人大常委會第二十八次會議審議。這說明監察體制改革正在快速、順利推進?！吨腥A人民共和國監察法》(以下簡稱《監察法》)預計在2018年新一屆全國人大審議通過，為監察體制改革的完成提供基本的法律依據。

        國家監察體制改革是以習近平同志為核心的黨中央作出的重大決策部署，是事關全局的重大政治體制改革，是推進國家治理體系和治理能力現代化的重大舉措。監察體制改革和《監察法》的制定已成為全民關注的最重大的問題之一。值此之際，我們試圖立足中國實際，回顧歷史軌跡，考察海外經驗，遵循法治規律，對此次監察體制改革作以下論述。

　　 一、歷史傳承與域外借鑒

        我國監察體制改革傳承了自古以來獨具特色的監察歷史傳統，借鑒了域外監察反腐制度的有益經驗。

        (一)歷史傳承

        發達的監察制度是我國古代政治制度、司法制度的一項重要特色。早在秦漢時期，中央就建立了糾察百官的監察組織機構，其長官御史大夫的地位僅次于丞相，與丞相、掌管軍事的太尉并列為三公，御史大夫下設監御史等專職的監察官。至隋唐時期，御史臺成為皇帝直接控制的獨立的監察機構，分工更加具體，人員隨之擴充，屬官中有監察御史十余人，以監察命名之官由此伊始。此后，監察體制更日臻完善，如元朝的御史臺成為與中書省、樞密院平行的機構，至明清發展為都察院之最終體制。

        古代監察機構職權廣泛，不僅糾彈百官，還監督司法，參與大案審判并向皇帝積極納言，諫諍得失。如漢朝刺史“周行郡國，省察治狀，黜陟能否，斷治冤獄”。唐朝御史臺職掌“糾舉百僚，推鞫獄訟”。歷代皇帝極重視支持監察，明太祖朱元璋曾云：“國家立三大府，中書總政事，都督掌軍旅，御史掌糾察。朝廷紀綱盡系于此，而臺察之任尤清要” 。為加強監察權威，秦漢御史和法官執法，戴以獬豸冠，以表示似傳說中之神獸，能明辨是非，敢觸不直。南朝蕭齊時御史長官“職無不察，專道而行”，威嚴之極。

        監察官監督各級官吏的方式是多種多樣的，主要有向皇帝直接彈劾，奉旨派員對地方巡察或在地方長駐監察機構等。監察機構行使職權相對獨立，不受其他行政長官的干預，甚至御史個人可直接上奏彈劾，不必征求直屬長官的意見。正如唐朝監察御史蕭至忠所言：“故事，臺中無長官。御史，人君耳目，比肩事主，得各自彈事，不相關白。”

        我國古代監察制度在長期發展過程中，逐步形成了較完備的法律制度體系。這些監察法律詳細地規定了監察機構的設置、監察官吏的職責和紀律等，如漢朝有《監御史九條》《刺史六條問事》，唐朝有《監察六條》。宋朝的《諸路監司互察法》規定監司之間或監司與屬官之間發現有違紀違法者可以相互舉報、相互察舉，反映了監察法規的新發展。清朝的《欽定臺規》共42卷，集歷代監察法規之大成，是我國古代最完備最嚴密的監察法規，不僅規定了“內外大小官員，但有不公、不法等事，俱得糾劾”，而且鑒于監察官員是“治官之官”，對其選拔素質要求、回避任用及監察百官的方式、程序都作了周密規定。古代監察制度及其法制的高度發達，在當時歷史條件下固然不可能不服務于君主專制統治，但對于維護封建國家的統一、法制的有效實施、整頓吏治、遏制腐敗、穩定社會秩序所起的重大作用和寶貴經驗，仍值得我們珍視和繼承。

        近代革命先驅孫中山先生既吸收西方的“民主共和”“三權分立”的思想，又傳承我國古代發達的監察制度，從而形成了“五權憲法”的思想。孫中山先生主張監察權應當獨立，與立法權、行政權、司法權、考試權并立。他領導創建的中華民國國家機構就是按照“五權憲法”所建立的，例如1936年《五五憲草》的第4章第6節對監察院作了如下規定：“監察院為中央政府行使監察權之最高機關，掌理彈劾懲戒審計，對國民大會負其責任。”“監察院為行使監察權，得依法向各院各部各委員會提出質詢”。

        從古代監察制度對治國治吏所發揮的重要作用到孫中山對此項制度的重視和傳承，對我國當前正在進行的監察體制改革應當能提供有益的啟示和經驗借鑒。

        (二)域外借鑒

        縱觀我國監察制度的發展歷史之后，我們再環視域外的監察制度與反腐敗體制。

        1. 多樣化的監察機構

         海外的監察機構設置可以分為以下三種類型。

         第一，隸屬于行政部門的監察機構。這一類機構往往側重于對行政部門自身的監察。美國根據1978年《監察長法》，在各個聯邦機構和部門中設立獨立的監察長辦公室。監察長由總統任命，并經參議院批準。監察長辦公室作為政府內部的監察反貪機構，主要負責對所在部門行政項目進行審計，對浪費、欺詐和濫用職權現象進行調查。監察長每年會向國會提交報告，將涉嫌腐敗犯罪案件移送司法部門。此外，美國根據1978年《政府道德法案》，在聯邦層面設立政府道德署，其行政長官直接由總統任命和參議院確認。政府道德署主要承擔預防腐敗職能，推進和監督各行政部門廉政計劃的實施，提供廉政法規咨詢，組織職業道德教育和培訓；涉及腐敗犯罪案件，無權偵查或起訴，僅將腐敗行為報告給司法機關。日本在總務省下設行政監察局和人事局，分別開展監察活動。前者主要負責對行政管理情況實行調查，提出評價和建議，但不享有處分權。后者對于違反行政法規的腐敗行為，有權作出警告、降薪、停職、免職的行政處分。

        第二，隸屬于議會的監察機構。這一類機構依靠議會的政治權力和政治權威，對行政機關及其公務員實行全面監察。瑞典于1975年修改《議會法》，選舉4名議會監察專員，各自獨立監督中央、地方政府機關及其公務人員的公職活動，不僅享有接受公民申訴和控告、立案調查、提出監察專員意見的權力，而且對于部分重大的違法、不當行為，監察專員有權向法官提起公訴。監察專員制度在英國得到了全面的發展，除了在議會設有專門的行政監察專員公署外，還在政府各部門和在英格蘭、威爾士等地方設置行政監察專員，以期全面監督公權力行使。

        第三，獨立的監察機構。這類機構以韓國最為典型。韓國設立監察院，院長由總統任命，在總統領導下，依法獨立開展監察工作。韓國《監察院法》第20條規定：“監察院從事對國家稅款的收入、支出的監察，本法及其他法規規定的會計監察；并對行政機關以及公務員職務進行監察監督，以便改善公務員的職務。”亦即，監察院兼有監察和審計職能，但無權偵查職務犯罪。

        以上三種類型監察機構部門隸屬不同，職責大致相當，除了瑞典的議會行政監察專員外，一般不享有對職務犯罪的偵查權和起訴權。

        2. 主導偵辦職務犯罪的檢察體制

        在域外，職務犯罪的偵查權一般交由檢察官來主導行使。

        在美國，依據《美國法典》第28章第1節的相關規定，司法部下屬的聯邦檢察機關和聯邦調查局擁有對刑事案件的廣泛偵查權。包括聯邦、州和市鎮三級公職人員的職務犯罪，主要由這兩個機關進行偵查，少量由地方檢察機關直接偵查。鑒于腐敗案件偵查的難度很大，聯邦檢察機關和聯邦調查局往往緊密配合，共同成立聯合偵查組，由聯邦檢察官根據起訴的證明標準來主導偵查。

        在日本，隸屬于法務省的最高檢察廳獨立行使檢察權。檢察官負責偵辦腐敗犯罪案件，并提起公訴。其中，東京及大阪等地區地方檢察廳還設立了特別搜查部，專門偵查重大復雜的腐敗犯罪。

        在英國，在檢察長的領導下，多個機關享有職務犯罪的偵查權。主要有：其一，檢察長享有一般性的偵查權和起訴權。其二，根據1987年《刑事法案》，英國于1988年設立了獨立的反嚴重欺詐局，它接受總檢察長的領導，實行“偵訴合一”，即有權對在英格蘭、北愛爾蘭和威爾士的嚴重的欺詐、賄賂和貪污犯罪進行偵查和起訴。其三，警察機關針對一般性的腐敗犯罪也享有偵查權，并設置了專門的偵查部門，如倫敦警察局設置了經濟犯罪指揮部，這些案件一般由皇家檢察總署負責起訴。其四，根據《稅務及海關總署專員法案》，稅務及海關總署享有稅務及海關領域犯罪(包括腐敗犯罪)的偵查權。該機構另設置稅務及海關檢察長，由總檢察長任命、受總檢察長領導，行使相應的起訴權。

        3. 權力整合型的監察機構的興起

        鑒于將一般監察職權和職務犯罪偵查職權分立，不利于高效反腐，權力整合型的監察機構在世界范圍內興起，如新加坡的貪污調查局、我國香港地區的廉政公署、印度的中央調查局，澳大利亞新南威爾士的廉政公署等等，這類監察機構以新加坡和我國香港地區最為典型。

        在新加坡，根據新加坡《憲法》和《預防貪污法》相關規定，反貪污調查局直接隸屬于總理公署，局長由總統根據總理的提名任命，受總理直接領導，對總理負責。反貪污調查局內部設三大部門：一是調查部門，負責調查貪污行為，沒收贓款贓物。根據《防止貪污法》，它享有對貪污犯罪的調查權、逮捕權、搜查和扣押權、包括秘密跟蹤和監視在內的秘密偵查權。二是信息處理及支援部門，主要負責研究和制定反貪污計劃，為貪腐偵查提供技術支持，對公職人員作廉政訓導。三是行政部門，負責相關后勤工作。

        在我國香港地區，根據《香港特別行政區基本法》《廉政公署條例》的相關規定，廉政公署是負責肅貪倡廉的專門機構，獨立處理貪污賄賂等腐敗案件，廉政專員直接向行政長官負責。廉政公署由3個部門組成，分別行使3項職能：一是執行處，相當于偵查部門，是廉政公署最主要的部門，其職責是接受及審閱貪污指控，調查涉嫌貪污賄賂或濫用職權的犯罪行為，及時向行政長官報告。廉政公署擁有很高的偵查權限，可以采取拘留及扣押、搜查、限制財產處分等強制措施。二是防止貪污處，職責是審查各政府部門及公共機構的工作程序；擔任各機構及公司的顧問，提供防貪建議。三是社區關系處，職責是教育公眾認識貪污的危害、爭取公眾支持肅貪倡廉工作。

        這種權力整合的監察模式具備以下特點：第一，監察機構高度獨立。廉政公署和反貪污調查局均直接向地區或者國家行政長官負責。我國香港地區和新加坡都明確規定非經法定程序，廉政公署和反貪污調查局工作不受干涉。第二，監察機構內部職責明確。統一獨立的監察機關往往承擔常規監察、個案調查和廉潔教育等多重職能。由于這些職能對應的工作特點不同，廉政公署和反貪污調查局都設置對應的職能部門。第三，監察機構享有廣泛的偵查權，以高度集權的方式提升反腐敗的效率。廉政公署和反貪污調查局除了享有一般的搜查、扣押、逮捕的偵查權，在特殊情況下甚至可以在沒有相應的令狀的情況下實施緊急搜查、扣押和逮捕。這些特點使得新加坡和我國香港地區在反腐敗上都取得了矚目的成績。

        但是，權力整合型的監察機構可能帶來“一家獨大”的制度隱患，因此我國香港地區和新加坡分別為廉政公署和反貪污調查局設計了嚴密的監督機制。主要有以下3項：第一，僅負有偵查職權，不具有檢控權。；第二，實施限制人身自由、財產權利的偵查措施時，一般需要得到法院的許可；第三，其內部分別設置調查部門，對自身廉潔性進行監管。

　　  二、我國監察體制改革的特點和重大意義

        十八大以來，黨開展了強有力的反腐敗斗爭，取得了令人矚目的成績，初步顯現了不能腐、不敢腐的效應，反腐敗斗爭呈現壓倒性態勢。為了更好地從根本上治理腐敗問題，下一步必須扎緊制度的籠子，構建反腐敗長效治理機制，因而必須對監察體制進行重大的改革。

        此次改革旨在建立“集中統一、權威高效”的監察體制。根據《試點決定》和三省市試點經驗的階段性總結，以及十二屆全國人大常委會審議《監察法》的情況，改革內容具有以下四大特點：

        第一，監察權成為與行政權、司法權并列的一項國家權力。國家權力的架構模式在西方法治國家普遍采取三權分立的模式，即立法權、行政權和司法權各自獨立行使、互相制衡。我國的政治體制是人民代表大會制度，國家權力架構采取了人大統攝下的行政權和司法權(審判權和檢察權)并列的模式。根據《憲法》和其他法律的規定，各級監察部門隸屬于各級政府，因此監察權屬于行政權范圍，監察機關地位低于與政府并列的司法機關。

        此次監察體制改革將監察權從行政權中剝離，明顯提高了監察權在國家權力架構中的等級，使之成為與行政權、司法權并列的國家權力。改革之后，監察委員會與政府、法院、檢察院一樣由各級人民代表大會產生，對同級人民代表大會及其常務委員會負責，并接受監督，從而形成人大統攝下的“一府一委兩院”的政治體制新格局。因此，新的監察權既非行政權，也非司法權，而是一項獨立的國家權力。這是新監察體制的標志性特色。

        與監察體制改革相適應，需要建立監察官制度，對監察官進行單獨職務序列管理。為此，需要在制定《監察法》的同時，比照《法官法》和《檢察官法》，制定《監察官法》，對監察官的準入標準、職務等級、職業保障、執業責任等內容作出具體規定，這樣才能保證監察委員會不辱使命地完成國家賦予的監察重任。

        第二，監察范圍全覆蓋、無死角。在監察體制改革以前，一方面，根據《行政監察法》第2條之規定，行政監察機關的監察范圍限于國家行政機關及其公務員和國家行政機關任命的其他人員，無法涉及人大、政協、司法機關和國家企事業單位等非行政性機構的公職人員；另一方面，根據《黨章》和《黨內監督條例》的規定，紀委只能對黨員進行監督、檢查和處理，大量非黨員的公職人員不在紀委監督之列，從而形成了大幅的監察空白區域。針對上述監察機制的重大缺陷，此次體制改革作出了重大的制度改變，監察委員會有權“對所有行使公權力的公職人員依法實施監察”，加之監察委員會和紀委合署辦公，這樣可以使得監督面包括黨內和黨外的全部公職人員，主要有六大類人員：國家公務員法所規定的國家公職人員；由法律授權或者由政府委托來行使公共事務職權的公務人員；國有企業的管理人員；公辦的教育、科研、文化、醫療、體育事業單位的管理人員；群眾、自治組織中的管理人員；其他依法行使公共職務的人員。從而確保實現監察范圍全覆蓋、無死角。

        第三，監察權擴展到職務犯罪的調查和處置。在改革以前，紀委和行政監察局合署辦公，僅負責對黨員和非黨員的公務員進行黨紀和行政法紀的監察。根據《黨內監督條例》和《行政監察法》，一旦涉及犯罪，紀律監察機關必須移送司法機關處理。這類情況占有相當比例，以北京為例，自十八大以來至2017年5月，大約8%的違紀違法案件需要移送司法機關處理。這種反腐敗的雙元體制存在機構分立、力量不集中的缺陷：一方面，紀律監察機關的人員有限，面對反腐敗工作壓力快速上行，顯得力量不足，往往只能求助于從檢察院等機關借調人員；另一方面，紀律監察機關的調查內容往往不限于違紀違規，直接涉及職務犯罪，這與檢察機關的偵查工作形成重復、交叉，降低反腐敗效率。

        監察體制改革將人民檢察院的反貪污賄賂局、反瀆職侵權局以及預防腐敗局轉隸至監察委員會，終結了原有的反腐敗機構分立的局面，監察機構組織更加充實，隊伍更加壯大，職權明顯擴大。監察委員會履行監督、調查、處置三大職責，并有權采取談話、訊問、詢問、查詢、凍結、調取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定、留置等12項措施，從而將反腐敗力量“擰成一股繩”，形成反腐敗一體化的格局。

        第四，領導體制更為集中。領導體制最重要的問題就是紀委和監察委員會的條塊關系，即處理好紀委和監察委員會的上下垂直領導和同級黨委領導的關系。在改革以前，紀委的反腐敗工作以同級黨委領導為主，即“以塊為主”。這就造成了紀委受到同級黨委過度的掣肘，出現了“壓案不批”和“瞞案不查”的問題，河北省委原書記周本順即為典型例子。因而，中共十八屆三中全會提出“查辦腐敗案件以上級紀委領導為主”，《試點決定》明確指出監察委員會對上一級監察委員會負責，并接受監督，從而監察委員會和紀委都實行以垂直領導為主的雙重領導體制，以強化紀委和監察委員會抵御外部壓力的能力。

        此次監察體制的重大改革不僅從制度上保障從嚴治黨、實現有力防腐肅貪；而且在實現“推進國家治理體系和治理能力現代化”和“全面推進依法治國”上邁出了新的步伐，進一步理順黨政關系、黨法關系，具有重大的理論和現實意義。

        第一，推進黨政分工不分家的有機統一。中國共產黨作為執政黨與政府(狹義上的人民政府，廣義上的國家機構)的關系，是一個治國理政的重大問題。處理好黨政關系，一方面要堅持黨的領導，這是中國特色社會主義最本質的特征；另一方面要改善黨的領導，黨總攬全局、協調各方，又不包辦代替一切，通過國家機構實現黨的路線方針政策和決策部署。

        鄧小平在改革開放初期曾總結過去處理黨政關系的經驗和教訓，既將堅持黨的領導列為四項基本原則之一，又指出政治體制改革的內容“首先是’黨政要分開’”。在新的時期，習近平同志進一步強調加強黨的領導，“黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的”；同時，黨政分工不分家，要“善于通過國家政權機關實施黨對國家和社會的領導”，才能做到“同舟共濟，齊心協力，共演一臺‘二人轉’的好戲”。

        改革以前，紀委走在反腐敗的第一線，干部往往是由各級紀委直接宣布對其進行“雙規”調查，若經調查發現其涉嫌職務犯罪再移送檢察機關偵查，并沒有真正通過監察機構來實施黨對于反腐敗事業的領導。改革以后，監察委員會歸紀委領導，兩者合署辦公，體現黨政不分家。監察委員會以高位階國家機構的名義對所有行使公權力的公職人員實行監察，對職務犯罪進行調查和處置，使監察委員會名副其實地成為紀委開展反腐敗工作的主要載體，從而把我國監察體制改革與治國理政現代化緊密結合起來。

        第二，推進黨規國法的有機統一。何謂“法治”？亞里士多德有經典論述：“法治應該包含兩重含義，已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應該本身是制訂得良好的法律。”監察體制法治化改革的首要任務是制定“良法”。監察體制改革必然需要大幅修改《行政監察法》，擬定新的《監察法》，全面固定此次監察體制改革新的成果?！侗O察法》應當具體規定監察委員會的組成、產生、監察對象、監察機關職責、權限和程序，以及對監察機關和監察人員的監督等?！侗O察法》既要賦予監察委員會強有力的職權以適應有力反腐的需要，又要重視對監察委員會進行必要的監督制約，體現國家權力分工制衡的精神。

        制定《監察法》在實現黨規和國法的有機統一上有重大的創新意義。眾所周知，在我國，黨規和國法既有明顯的區別，又有密切的聯系。黨規代表黨的意志，僅適用于黨員和黨的組織，處罰方式只限于紀律處分，最嚴重的只能達到開除黨籍。國法代表人民意志，適用于全體公民、法人或其他組織，以國家強制力為后盾，處罰方式不限于一般的紀律處罰，還包括追究刑事責任，懲罰犯罪分子。在改革以前，紀委和行政監察部門合署辦公，依據黨規和《行政監察法》開展反腐敗工作，而《行政監察法》廣度、力度明顯不足，使得強力反腐工作實際上主要適用黨規，不僅權力有所擴大，而且與《行政監察法》存在明顯矛盾。這就勢必要求修改《行政監察法》、擬定新的《監察法》，以使黨規和國法更好地相銜接、相統一。以“雙規”問題為例，1994年開始規定的“雙規”是在特定的歷史條件下形成的，是現實的需要，對于反腐敗工作起了重大的作用。但“雙規”畢竟是黨內的規定，只憑“雙規”限制人身自由合法性不足，而且只能適用于黨內，不能擴大到整個公職人員群體。如今，試點規定監察委員會有權采取留置措施，并將其納入《監察法》中，以代替“雙規”，在反腐敗工作中限制人身自由的依據上實現了黨規向國法的轉化。

        監察體制改革的當務之急就是要把《監察法》制定好，這是當下建設中國特色社會主義法律體系的重中之重。我們深切地期望中央紀律檢查委員會在全國人大法工委的協同配合下，遵循《立法法》第5條的精神，發揚社會主義民主，認真聽取各方意見，圓滿完成《監察法》的制定工作。